Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
SIADAP; INTIMAÇÃO PARA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES E PASSAGEM DE CERTIDÕES; PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO ABERTA; PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
Processo: 02620/17.5BEBRG
Data do Acórdão: 19-04-2018
Tribunal: TAF de Braga
Relator: Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Sumário:
I-In casu não há qualquer omissão de pronúncia quanto ao interesse que legitima o acesso da ora Recorrida aos documentos solicitados, na medida em que o Tribunal a quo entendeu que o pedido apresentado tem enquadramento no artigo 17º do CPA sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”;
I.1-assim “todos têm acesso à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”; ou seja, o Tribunal, ao enquadrar o pedido da Recorrida no princípio da administração aberta, considerou que “o direito de acesso é de todos os cidadãos, independentemente, de serem ou estarem interessados num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa”.
II-O afastamento pelo Tribunal da aplicação do artigo 44º/3 da Lei 66-B/2007 de 28 de dezembro não violou o carácter confidencial do procedimento do SIADAP;
II.1-é que o referido artigo - nº 2 - estipula que “[...] os procedimentos relativos ao SIADAP 3 têm carácter confidencial, devendo os instrumentos de avaliação de cada trabalhador ser arquivados no respectivo processo individual”; contudo, estatui o seu nº 4 que “o acesso à documentação relativa ao SIADAP 3 subordina-se ao disposto no Código do Procedimento Administrativo e à legislação relativa ao acesso a documentos administrativos”;
II.2-então a confidencialidade do SIADAP é relativa, tendo em consideração o acesso permitido pelo CPA e a evidente opção do legislador em subordinar o sistema de avaliação ao princípio da transparência;
II.3-não aceitar a transparência, neste domínio, inibiria decisivamente a possibilidade de o direito de acesso poder constituir pressuposto esclarecido de avaliação na utilização de meios graciosos ou contenciosos por requerentes que pretendam impugnar as respectivas avaliações de desempenho.
Recorrente: Município de Braga
(..)
A Autora requereu as informações ao Réu em 31 de Outubro de 2017, depois da entrada em vigor do novo Código de Procedimento Administrativo, pelo que a solução a encontrar é por aplicação do regime vigente com o Código de Procedimento Administrativo actual.
Dispõe o art. 82º do CPA que os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados.
Este artigo consagra a liberdade de acesso, por parte dos interessados, aos documentos administrativos não confidenciais, assim se procurando melhorar o relacionamento entre a Administração e os administrados, tornando mais transparente a acção administrativa.
Este direito à informação foi uma inovação, introduzida pelo Código anterior, importante no campo da legislação ordinária e faz remeter para o passado o princípio de que, salvo casos pontuais, o processo administrativo era secreto.
Agora, a regra é oposta. Todos os interessados directos têm o direito de saber o estado do procedimento e tudo o que possa repercutir-se na sua esfera de direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos.
Neste caso o interesse há-de ser directo. O procedimento há-de por si ou contra si ter sido desencadeado. Em causa hão-de estar direitos ou interesses que o particular há-de acautelar (cf. Drs. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho”, 5ª Edição, pág. 302, nota 5; Ac. do STA de 02/02/1995 – processo nº 36.628).
Daí que interessado directo é todo aquele a quem o desfecho ou resolução do procedimento afecta na sua esfera jurídica. Directamente interessados no procedimento são “ (…) todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas nessa sua esfera pela respectiva decisão final (…)” (cf. Drs. Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, in: “Código de Procedimento Administrativo” – 2ª edição, actualizada, revista e aumentada, pág. 328).
O art. 17º, sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”, preceitua que “1 – Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontra em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas (…)”
Este art. 17º do CPA consagra o “princípio da administração aberta” ou o sistema do arquivo aberto, numa reprodução integral do estipulado no art. 268º, nº 2 da CRP, e no âmbito do chamado direito à informação não procedimental, com um regime diverso do previsto nos arts. 82º a 85º do CPA, que marca a diferença a nível dos requisitos subjectivos de titularidade e legitimidade: o direito de acesso é de todos os cidadãos, independentemente, de serem ou estarem interessados num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa, com as restrições impostas pelo acesso aos cha9mados documentos nominativos (cf. LADA).
O princípio do “arquivo aberto” compreende-se no esforço de transparência por que a Administração quer pautar-se, de que a imparcialidade, justiça, proporcionalidade, colaboração e participação são paradigma.
Pretende-se que o administrado se envolva mais no processo decisório, enquanto se aguarda que a Administração, cada vez mais, actue no exame completo de todas as circunstâncias e pondere conscientemente a solução do caso.
Pelos normativos citados, conclui-se que a existência e o âmbito do direito à informação dependem, essencialmente, da relação existente entre o Requerente e o objecto a esclarecer.
Por princípio, o direito à informação cabe aos directamente interessados no procedimento (art. 82º), e, por “extensão” a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo (art. 85º); fora destes casos, qualquer pessoa pode aceder aos registos e arquivos administrativos (art. 17º) que não exijam reserva. Todavia, tal acesso pressupõe a prévia conclusão do procedimento e se forem nominativos, o direito de acesso é limitado à pessoa a que digam respeito ou a terceiros que demonstrem “interesse directo, pessoal e legítimo” (art. 6º da LADA).
(…)
Os art.s 3º a 5º da Lei nº 46/07, de 23.08 estatuem que:
(…)
Feitos estes considerandos e à luz dos mesmos bem como da factualidade concretamente apurada cumpre agora avaliar do pedido da Autora.
Da conjugação de tais normas jurídicas resulta constituírem pressupostos da intimação para prestação de informações, a consulta de processos ou passagem de certidões:
(..).
Deste corpo de normas extrai-se que, todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo; que o direito de acesso aos documentos nominativos é reservado à pessoa a quem os dados digam respeito e a terceiros que demonstrem interesse directo, pessoal e legitimo; e que o direito de acesso a dados pessoais contidos em documento administrativo é exercido, com as necessárias adaptações, nos termos da lei especial aplicável ao tratamento automatizado de dados pessoais, constituindo documentos nominativos, apenas os que revelem dados do foro íntimo ou interior de um indivíduo, como por exemplo os dados genéticos, de saúde ou que se prendam com a sua vida sexual, bem como os relativos às suas convicções politicas, filosóficas ou religiosas, ou que possam traduzir-se numa invasão da reserva da vida privada.
Assim sendo, o pedido apresentado tem enquadramento no previsto no artigo 17º do CPA.
Sendo certo que o Réu indeferiu, por escrito, o pedido de certidão realizado pela Autora, atendendo a que as informações pedidas dizem respeito a elementos que não integram a reserva da vida privada de terceiros por se encontrarem em causa o preenchimento de quotas de avaliação, à Autora assiste o direito de ser informada do solicitado por si, bem como de obter certidão do teor das avaliações para determinação do preenchimento das quotas de avaliação, nos termos da lei nº 66º-B/2007, de 28.12.
Vem o Réu alegar que o disposto no art. 44º nº 3 desta referida Lei se sobrepõe ao regime constante do Código de Procedimento Administrativo supra referido.
Acontece que o nº 4 do mesmo dispositivo e diploma determina expressa e literalmente que “O acesso à documentação relativa ao SIADAP 3 subordina-se ao disposto no Código do Procedimento Administrativo e à legislação relativa ao acesso a documentos administrativos”.
Por tais factos, não existe motivo para que a informação e certidão requeridas não sejam prestadas.
X
A sentença transcrita foi proferida em 26 de janeiro de 2018.
(…)
In casu, não há qualquer omissão de pronúncia quanto ao interesse que legitima o acesso da ora Recorrida aos documentos solicitados, na medida em que o Tribunal a quo entendeu que o pedido apresentado tem enquadramento no artigo 17º do CPA sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”.
Assim “todos têm acesso à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”. Ou seja, o Tribunal, ao enquadrar o pedido da Recorrida no princípio da administração aberta, considerou que “o direito de acesso é de todos os cidadãos, independentemente, de serem ou estarem interessados num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa”.
Tal significa que o Tribunal está a responder aos argumentos invocados em 1º e 3º lugar pelo aqui Recorrente, uma vez que a Recorrida não tem que fundamentar a razão, bem como o interesse/utilidade do acesso aos documentos. Mas, mesmo que assim se não entendesse, “o direito de acesso a documentos nominativos é reservado à pessoa a quem os dados digam respeito e a terceiros que demonstrem interesse direto, pessoal e legítimo”, interesse esse que se encontra demonstrado pela Recorrida na Petição Inicial, bem como no Documento nº 1 anexo a essa peça, documento esse que o aqui Recorrente não impugnou, tendo o Tribunal dado como provados os factos dele constantes, conforme decorre do probatório.
Logo, o interesse da Recorrida para aceder aos documentes está provado, uma vez que, “existindo termo comparativo, a classificação dos restantes funcionários interfere diretamente na classificação que lhe foi atribuída”.
Do erro de julgamento de direito
Quanto aos argumentos invocados pelo Recorrente em 1º e 3º lugar -
A este propósito vem o Réu/Recorrente pedir a improcedência do pedido com fundamento em erro de julgamento por violação do artigo 85º/1 do CPA.
Sucede que a Recorrida solicitou ao Recorrente certidão do teor das fichas de avaliação de desempenho de todos os funcionários que, no Município de Braga, se enquadrem na mesma categoria técnica da mesma.
A questão que aqui se levanta é a de saber se as fichas de avaliação de desempenho dos funcionários constituem uma informação de carácter nominativo ou uma informação de carácter não nominativo.
Neste aspecto há que atender aos seguintes normativos:
Artigo 17.º do CPA
(evolução do artigo 268.º, n.º 2 da CRP e do artigo 5.º da Lei 26/2016 de 22 de Agosto (LADA)
Princípio da Administração Aberta
1-Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.
2-O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei.
Artigo 82.º do CPA
Direito dos Interessados à Informação
(..).
Artigo 85.º CPA
Extensão do Direito de Informação
1-Os direitos reconhecidos nos artigos 82.º a 84.º são extensivos a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam.
2-O exercício dos direitos previstos no número anterior depende de despacho do dirigente do serviço, exarado em requerimento escrito, instruído com os documentos probatórios do interesse legítimo invocado.
Nestes termos, como alegado, temos que se aplica o artigo 17º quando estão em causa informações de caráter não nominativo, sendo que por sua vez, se aplica o regime mais restrito dos artigos 82º a 85º quando estão em causa informações de carácter nominativo.
São documentos de carácter nominativo aqueles que contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada, isto é, informações relativas ao núcleo duro da vida privada e mais sensível de cada pessoa, como sejam a intimidade, a sexualidade, a saúde, a vida particular e familiar mais restrita [...] não são documentos nominativos aqueles que apenas revelem o nome, a filiação, os números de bilhete de identidade ou de contribuinte fiscal” (cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de setembro de 2011/Proc. 22/09.6YGLSB.S2 citado no Parecer da CADA nº 137/2012.
No caso, os dados referentes às fichas de avaliação de desempenho são dados decorrentes do exercício de funções por parte dos avaliados, não estando em causa informações respeitantes à reserva da intimidade da vida privada. Nesse sentido, tem entendido a doutrina e a jurisprudência que se “a documentação da avaliação de desempenho contiver, como é normal suceder, apenas apreciações de natureza funcional, será acessível a qualquer pessoa e sem restrições, ou seja, será acessível mesmo por quem não demonstre ser portador de um “interesse direto, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade” (cfr. os Pareceres da CADA 137/2012, 208/2011, de 8 de junho de 2011, 243/2012, de 18 de setembro de 2012 e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de setembro de 2010/Proc. 562/2010 e deste TCAN de 25 de janeiro de 2013/Proc. 1721/12.
Este último tem o seguinte sumário
“I. É nominativo o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada;
- Segundo o artigo 6º, nº 5, da LADA, um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade;
III. Nos termos do artigo 49º, nº 1, do ECD, o processo de avaliação de desempenho dos docentes tem carácter confidencial;
IV.A interpretação deste “carácter confidencial” terá de se traduzir, para ter efeito útil e harmonioso com o demais regime jurídico, em considerar que ele visa qualificar os documentos em causa como documentos nominativos, a fim de se lhes aplicar o regime mais restritivo decorrente do artigo 6º, nº 5, da LADA.”
Concluímos assim que as fichas anuais com a avaliação de desempenho de um servidor do Estado não contêm, em regra, nada de íntimo pelo que estão efectivamente cobertas pelo princípio geral do arquivo aberto.
O Recorrente invoca ainda que a sentença sob censura violou o disposto no artigo 85º/1 do CPA, na medida em que “a Recorrida não explicitou, com pormenor, a razão pelo qual pretende ter acesso aos documentos, nem demonstrou o interesse/ utilidade que o acesso aos mesmo têm para si”.
Ora, nos termos do artigo 85º/1 do CPA, o legislador permite o acesso a informação a todos os que podem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos requeridos, interesse esse, que foi demonstrado pela aqui Recorrida na Petição Inicial, bem como no doc. 1 anexo ao referido articulado, na medida em que declarou que “detém interesse legítimo nessa consulta, uma vez que os elementos solicitados se reportam à avaliação dada aos restantes funcionários, a qual interfere diretamente na classificação que foi atribuída à Requerente, uma vez que existe um termo comparativo, atendendo à fixação de percentagem das avaliações”.
Tem sido entendimento da CADA que os documentos relativos à avaliação do desempenho [que] porventura contiverem informações nominativas, a requerente tem direito de aceder a elas, mesmo que essas informações respeitem a terceiros, na medida em que tenham interferido na classificação de serviço que lhe foi atribuída. Se for esse o caso, é pelo acesso integral a todo esse acervo documental requerido que a requerente poderá verificar se foi respeitado o princípio da igualdade e, assim, decidir de forma esclarecida, se, e em que termos, há-de fazer uso dos meios de impugnação procedimental e processual que a lei lhe faculta - Parecer da CADA 137/2012.
No mesmo sentido seguiu o Acórdão do TCAS, em 22 de novembro de 2012 no âmbito do Proc. 9395/12, ao entender que a Recorrida tem um interesse pessoal e directo no acesso à respectiva informação, por estarem em causa elementos relativos aos procedimentos de avaliação de desempenho dos docentes, seus colegas, tendo direito a que lhe sejam fornecidos tais elementos relativos aos procedimentos de avaliação, para comprovar os vícios que entende inquinarem o procedimento da sua avaliação e não ser indevidamente afastada das percentagens máximas para atribuição das menções qualitativas de Muito Bom e de Excelente.
Argumenta, ainda, o Recorrente que a Recorrida não demonstrou o direito que pretende exercer com os documentos e informação em questão, pois um eventual recurso para a Comissão Paritária seria sempre extemporâneo.
À semelhança do Tribunal a quo, não nos revemos nesta leitura.
Naturalmente que o pedido de apreciação da Comissão Paritária, previsto no artigo 70º da Lei 66-B/2007 de 28 de dezembro, é intempestivo.
Todavia, não se entende o porquê da menção de tal faculdade por parte do Recorrente, uma vez que na PI a aqui Recorrida unicamente referiu que a informação requerida se apresentava essencial para poder exercer o seu direito de defesa, e poder vir a impugnar a decisão do Município referente à avaliação do biénio de 2015-2016, sendo que tal faculdade lhe é permitida, nos termos do artigo 73º/1 da Lei 66-B/2007 de 28/12, ao prever que “do acto de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação administrativa por recurso hierárquico ou tutelar, ou impugnação jurisdicional, nos termos gerais”.
Nestes termos, pode ainda a Recorrida, como bem advoga, apresentar, nos termos do artigo 50º e seguintes do CPTA, impugnação do acto administrativo emitido pelo Presidente do Município de Braga, que decidiu manter a nota anteriormente validada.
E o que dizer do argumento invocado pelo Recorrente em 2º lugar?
Neste segmento aduz este que o afastamento pelo Tribunal a quo da aplicação do artigo 44º/3 da Lei 66-B/2007 de 28 de dezembro violou o carácter confidencial do procedimento do SIADAP.
Ora, é certo que o referido artigo estipula que “[...] os procedimentos relativos ao SIADAP 3 têm carácter confidencial, devendo os instrumentos de avaliação de cada trabalhador ser arquivados no respetivo processo individual”.
Contudo, estipula o nº 4 do mesmo artigo que “o acesso à documentação relativa ao SIADAP 3 subordina-se ao disposto no Código do Procedimento Administrativo e à legislação relativa ao acesso a documentos administrativos”.
Daí que se possa afirmar que “a confidencialidade do SIADAP é relativa, tendo em consideração o acesso permitido pelo Código do Procedimento Administrativo” - cfr. Fernando Gonçalves e outros em Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e SIADAP Anotados, Rei dos Livros, 2014.
Aliás, é “evidente, a opção do legislador em subordinar o sistema de avaliação ao princípio da transparência. Não aceitar a transparência, neste domínio, inibiria decisivamente a possibilidade de o direito de acesso poder constituir pressuposto esclarecido de avaliação na utilização de meios graciosos ou contenciosos por requerentes que pretendam impugnar as respectivas avaliações de desempenho” - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
Improcedem, pois, as conclusões do Réu/Município.
***
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
